趙燕菁 | 國土空間規劃的技術抉擇

第一個抉擇

依托現有規劃體系還是另起爐灶？

一開始，我和幾乎所有人一樣，都認為這是重新設計規劃架構，一舉解決規劃迭代至今內置的眾多Bug。但幾年下來的實踐表明，這一想法是過于樂觀。城市規劃的語匯和語法，不足以支持我們重建一個全新的語言。拋棄多年來形成的規劃架構看似痛快，但重建新架構的代價極大。與其創造一個全新的語言，還不如在一個主流語言的基礎上，將次要語言的詞匯引入已有的語言。通過不斷迭代，完成傳統規劃語言向現代規劃語言的更新。這有點像當年的“世界語”，盡管新創造的語言有各種優點，但最后流行于世界的，卻是拉丁語系中的“鄉巴佬英語”。我看過一篇介紹戰斗機發展的文章，說是每一次新機型、新技術占比都不能超過30%，通過快速迭代，逐步完成戰斗機的升級。

因此，規劃現在必須做出一個抉擇，那就是放棄從頭做起、放棄“頂層設計”，以一個現有的規劃體系為基礎，先解決“能用”的問題。在行進中完成規劃隊伍的編組，運動中實現向國土空間規劃的切換。這就要求國土空間規劃應當盡快面向真實問題，用最小的成本做到“能用、管用、好用”。少點好高騖遠，少一點學術爭論，有什么武器，先用什么武器，一句話，先生存下去。 林彪有一句名言：戰術千萬條,敢打是第一條。

第二個抉擇

以哪個規劃作為國土空間規劃的核心架構？

國土空間規劃是“多規合一”的升級版。所謂“多規”，指的主要是城市規劃、土地利用規劃和主體功能區規劃，加上一些次一級的規劃，比如環境、生態、海洋、地礦等等。由于行政體制上是城市規劃、主體功能區規劃相關部門并入原來土地資源部門，地方新組建的自然資源部門主管多是城市規劃外行，于是土地利用規劃（比如三區、三線之類）就成為國土空間規劃的底層。幾年下來，證明這個基座太小，遠遠不足以承擔“國土空間”的全部內涵。

要想快速走出困境，最節省的方法，就是充分利用以前的存量知識。國土空間規劃最大的基礎存量在哪兒？城市規劃！因此，我建議下一步應回到以城市規劃為主干的規劃架構，針對原有城市規劃“周期過長、內容過多”等問題進行適當改造，然后再疊加上國土空間、生態環境和主體功能區等。簡單講，就是按照城市規劃+（urban planning +X）的結構，依托原有的規劃技術存量，快速形成可操作的國土空間規劃主體架構。

之所以采用城市規劃作為主干，是因為：

1）城市規劃是諸多規劃中唯一國家立法、有最完整審批鏈條（從立項到竣工驗收）的規劃，而其他規劃都只是片段，以城市規劃為主干很容易將其他規劃加入到現有審批鏈條中。只有以城市規劃為核心，才能繼承從法律、法規、規劃到行政許可這一規劃鏈。

2）城市規劃擁有比其他規劃大得多的規劃隊伍，規劃類型品目繁多。一個語言之所以流行，使用的人多往往是一個重要的原因。新規劃涉及到從教學、設計到審批一系列的改變。讓眾多熟悉城市規劃語言的人去重新學習土地、環境、主體功能區方面的語言，要比把后者的詞匯加入城市規劃語言困難得多。城市規劃從詞匯到語法遠比其他規劃發達，規劃行業之所以普遍反映現在“不會做規劃了”，是因為在一個只能描述紅黃藍綠的語言里，沒法描述深綠、淺綠、深藍、淺藍這些細微的狀態。

第三個抉擇

規劃是油門還是剎車？

總體而言，土地利用總體規劃、生態保護規劃在經濟增長中起的是剎車的作用，城市規劃起的是油門的作用。國土空間規劃無可回避的一個選擇，就是其作為經濟增長的動力還是阻力。對這一問題的回答，直接關乎國土規劃是否“有用”。當然，有人說“小孩”才做選擇，國土空間規劃兩個都要，但實踐下來結果就是哪一個也完成不好。因為多規合一就是要防止有的部門踩剎車，有的部門踩油門，現在只有一個腳踏板，國土空間規劃必須做出抉擇。

規劃的抉擇不是規劃自己決定的，而是規劃的主要委托人政府決定的。站在政府的角度，不同的發展階段，對規劃的要求不同。在經濟高速發展階段，剎車的作用較為重要，要求規劃干預說NO；在經濟下滑的周期，更需要的是油門，是動力，要求規劃盡量說YES。隨著城市化的完成，有效益的基礎設施和各個項目開始減少，經濟增長速度逐年下滑，發現新的增長動力成為各級政府的核心訴求，保增長變得重要。

現在國土空間規劃有一個錯誤傾向，就是只會提出問題，但不會解決問題。不但不能提出發展建議，反而給發展設置各種障礙。按照這樣目標設計的規劃架構，絕不可能是一個“好用”的規劃。國土空間規劃編制的目標，應當是尋找能給城市帶來最多價值的項目，規劃的成果是要形成城市最有價值的資產，而不是一堆指標和“紅線”。也許有一天國土空間規劃也會轉變為一個以說“NO”為主的剎車規劃，但我們不能把以后正確的規劃，提前到現在。規劃只應回答現在面對的問題。

需要指出的是，發展導向并不是不要保護，更不是給破壞開綠燈。事實上，那些單純以保護為目的“紅線”從來沒有真正制止過耕地的占用、荒棄和破壞。恰恰是鄉村的發展振興，產權重建，引入城市資本，反而能更好地保護農村的耕地。當規劃從圖紙延展到制度后，我們就會發現用圖紙上的“線”控制真實空間的用途，其實并不是最有效的辦法。好的制度無需那些“線”，就可以更有效地達成耕地保護等規劃目標。

第四個抉擇

工程標準還是財務標準？

出身于工程學科的城市規劃師們，歷來不屑于談論財務問題，在規劃師看來，有錢沒錢是甲方的事，規劃的職能就是幫助委托人實現其工程目標。所以城市規劃經常自創一些指標體系，從工程的角度評價規劃的好壞。目前正在開展的城市體檢、城市評估就是城市規劃工程思維的體現。我們提出一些自認為是“好規劃”的數量指標，然后去套真實的城市。當城市規劃轉向國土空間規劃時，首先必須丟棄的就是“用一件衣服去評估所有男女老幼身材是否合理”的工程思維。這樣的評估體系不僅不“好用”，而且不“能用”。

國土空間規劃不是提出問題，而是解決問題。國土空間規劃不是不要“紅線”，而是要告訴政府怎樣解決“紅線”給發展帶來的制約。我們不是告訴政府要多少公園、多少醫院、多少道路才“符合規劃”，而是要告訴政府這些投入的錢從哪里來？怎樣獲得收益？只要公共產品能帶來收益，政府自然愿意投入，標準甚至比規劃還高，如果沒有錢，標準再高也是廢紙。強行去達標，只會使城市面對更大的財務風險。國土空間規劃對應的是“自然資源”的保值增值，不是建設部門的工程量。城市規劃越早意識到這一點，越早將政府的訴求納入規劃，國土空間規劃就越“有用”。

第五個抉擇

以規劃為軸心還是以管理為軸心？

在到規劃局工作之前，我一直以為規劃專業的中心是規劃院。規劃局的工作就是盡可能真實地在現場還原規劃院的圖紙。檢驗一個規劃局的水平，就是看城市建設多大程度偏離規劃圖紙。與規劃圖越接近，說明規劃管理得越好。城市規劃監督體系、技術標準基本上也是圍繞著規劃圖紙的實施，強調規劃“剛性”在規劃行業已經被默認為等同于加強規劃圖紙的剛性。城市規劃法定規劃體系實際上把城市視作一個建筑，總體規劃、分區規劃、詳細規劃以及各項專業規劃，分別服務于城市從設計到施工各個階段的落地需要。甚至很多規劃局的機構，也是圍繞著規劃編制，設置總規處、詳規處等等。

而當我在規劃局工作多年，卻意識到這種圍繞編制的規劃體系，是規劃“不能用、不管用、不好用”的深層原因。只要按照這樣的體系構筑國土空間規劃，“不能用、不管用、不好用”的問題就不會得到解決。規劃編制和管理的關系，不應當是后者服從前者，而是正相反，前者是后者的工具。規劃管理，而不是規劃編制，才是規劃體系構筑的正確邏輯。規劃管理的核心，乃是建立在一系列法律、法規授權基礎上的行政許可。規劃體系的核心應當是審批，而不是設計。規劃工作應當圍繞的是規劃局，而不是規劃院。

城市規劃審批的邏輯是“兩證一書”，圍繞審批的規劃局設置，應當是規劃處（對應選址意見書）、用地處（對應用地規劃許可證）、建設處（圍繞建設工程規劃許可證）和法規處（圍繞驗收和批后管理）。城鄉、國土、主體功能區等規劃合并為國土空間規劃，首先要做的是行政許可的合并。國土空間規劃首先應當做的，不是先入為主，預設“五級三類四體系”之類的架構，而應盡快明確國土空間規劃服務的行政審批事權。相應的，國土空間規劃編制應當與國土空間規劃的許可內容相對應。

中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中，一上來就指出原來的規劃體系突出的問題——“規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改”。前一階段的國土空間規劃的實踐表明，中央提出的這些問題不僅一個都沒有解決，有些甚至還進一步惡化（編制審批周期更長、內容更龐雜、規劃費更高）。如果新的國土空間規劃不能從以編制為中心轉變為以審批為中心，新的規劃就一定還是“不能用、不管用、不好用”，中央對國土空間規劃提出的目標就依然無法實現。