新型基礎設施到來，空間規劃如何關注應對 文章來源：中國國土空間規劃

2020年是國土空間規劃編制的攻堅之年，也是加快新型基礎設施建設的關鍵之年。3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，指出要加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，新型基礎設施是支撐未來經濟增長、社會發展的重要基礎，兩者之間如何做好結合，值得我們做些關注。

一、從傳統基礎設施到新型基礎設施

基礎設施是我們在國土上進行各類生產、生活活動的重要基礎。按照1994年世界銀行在《世界發展報告》中的定義，基礎設施主要包括電力、電信、供水、排污、管道等公共設施和公路、鐵路、港口、機場、水利等公共工程。高效的基礎設施服務可以為經濟增長、減輕貧困和環境可持續性創造重大收益。

過去我們講基礎設施，往往側重指鐵、公、機、水等交通基礎設施。這些設施的缺乏曾經一度成為制約我國經濟社會發展的瓶頸。但自改革開放以來，國家投入大量精力，用幾十年時間走完西方發達國家上百年的發展歷程，交通基礎設施與經濟社會的關系已經調整為整體適應，甚至在局部領域領先全球，比如高鐵、高速公路、港口、橋梁隧道等等。

近年來，隨著國內傳統基礎設施增長進入平臺期，從擴大內需、推動經濟社會高質量發展等方面考慮，對基礎設施發展提出更高要求，也賦予新的內涵。2018年底，中央經濟工作會議提出“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”。這是新型基礎設施在國家層面的首次定義。2020年3月4日中央政治局會議召開后，加快新型基礎設施建設成為統籌抓好疫情防控和經濟社會發展重點工作，社會各界對通過新型基礎設施拉動有效投資、刺激未來經濟增長給予很高期望，其后中央媒體和資本市場更是將其定義拓展到發力于科技端的基礎設施建設，包含5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等。

不論新型基礎設施的具體定義如何，可以看到新型基礎設施相比傳統基礎設施有著顯著的差異。一是技術支撐不同，新型基礎設施主要聚焦信息技術和科技含量更高的設施，服務高質量的新型工業化和新型城鎮化，創新性更強。二是增長階段不同，新型基礎設施建設處在起步階段，投資拉動邊際效應大，規模有望快速增長，比如根據中國信通院預測，2020至2025年，我國僅5G商用間接拉動經濟總產出就將達到24.8萬億元。三是對實體空間需求不同，不同于傳統基礎設施是土地資源的消耗大戶，新型基礎設施往往緊湊集約，很多設施能與既有設施復合利用，有些甚至在空間上難以直觀顯現，比如現有5G基站僅行李箱大小，人工智能是抽象的軟件系統，物理載體就是一些芯片和存儲器等。

二、關注新型基礎設施+空間的賦能效應

新型基礎設施對空間的弱需求并不意味其對空間的弱影響。從某些方面看，新型基礎設施的建設和應用將顯著鞏固或者改變空間的聯系組織規則。

讓優勢地區更具發展動力

新型基礎設施與傳統基礎設施一樣都是為人服務的。在建設前期，只有在人口、經濟要素密度足夠高的地區建設這些設施，才能匹配需求，發揮規模效應，平衡建設成本。比如采用厘米波技術的5G基站服務范圍僅100m至300m，相比4G基站1km至3km的服務范圍，獲得同樣覆蓋，基礎設施數量需要指數級增長，同樣還有物聯網、工業互聯網等。只有在中心城市和城市群等人口、經濟密集地區，設施存在高頻、海量應用，才能以更低廉的人均使用成本獲得更好的服務收益，提高整體效率。

所以從發展時序上看，新型基礎設施必然優先部署到中心城市和城市群這些優勢地區。優勢地區憑借新型基礎設施支撐，不僅能獲得技術進步紅利的第一桶金，而且在未來與其他地區競爭發展的賽道上，能夠通過不斷吸聚相關領域人才、推動技術迭代更新，擴大發展優勢，鞏固強者更強、極化發展的區域經濟空間格局。這也是上世紀90年代信息技術革命以來，世界并沒有如很多人想象的那樣因為技術力量變成“世界是平的”的原因。

用更低的成本打破空間壁壘

過去自然地理的約束對傳統基礎設施的空間布局留下了深刻印記。盡管現代中國擁有令人驚嘆的基礎設施建設能力，甚至被稱為“基建狂魔”，但高昂的代價與巨大的風險決定了交通為代表的傳統基礎設施建設在空間上不可能隨心所欲。比如胡煥庸線能不能被打破，在傳統基礎設施建設主導的時代是很難做到的。

現在信息基礎設施正以超越傳統的方式打破物理空間的阻隔，將廣袤的國土空間聯系在一起。根據北京大學和螞蟻金服研究，數字經濟通過資金網絡、商業信息網絡、物流網絡為代表的三大基礎服務普及，讓東西部地區共享經濟發展機遇，縮小人均發展差距：2013至2018年期間，“胡煥庸線”東西兩側電商數據差距下降28%；移動支付讓每一個中國人享受機會均等的金融服務；基于互聯網日益便捷的快遞讓偏遠地區的人們享受當日達和次日達服務。這樣通過信息基礎設施跨越地域空間的聯系還有很多，比如那塊改變命運的屏幕——成都七中網絡課堂，讓偏遠地區師生可以直接獲取優勢地區的教學資源等等。

未來隨著新型基礎設施大規模建設和應用，特別是經歷2020年大規模疫情沖擊后，中國將加速進入深度信息化社會。通過新型基礎設施在線協作與智能協同，打破物理空間限制的經濟社會聯系將越來越多。這些新型的聯系關系盡管不足以逆轉區域經濟空間的極化效應，但是能夠讓身在這片國土上，不論何處的人們，以更低的成本代價穿透傳統聯系難以跨越的空間障礙，共享更多的平等機會。

線上線下、實體虛擬交織融合

新型基礎設施對空間的影響遠不止于現實空間，網絡空間及其與現實空間的關聯作用將隨著新型基礎設施建設不斷加強。有學者認為網絡空間已經成為是繼陸地、海洋、天空、外空之外的“第五空間”。這個空間是難以直接觸及的虛擬空間，但是能夠在現實空間中形成投影作用，通過萬物互聯，虛擬與現實深度融合，邊界將變得模糊。

通過新型基礎設施支持，線上線下、實體虛擬交織融合將產生大量化學反應。不僅人與人之間的聯系能夠通過線上線下轉換，形成前面提到的更輕松的跨地域連接（這可以理解為通過不同空間切換，從現實到虛擬再到現實，產生的類蟲洞效應）。未來隨著人工智能、工業互聯網、物聯網等普及，網絡空間投影作用還能夠繞過“人”這個不可或缺的環節，直接對現實世界的智能對象產生影響，這將引發生產、生活方式的重大變革。

另外，從現實世界到虛擬空間的復刻還能夠幫助我們以更精準的方式開展空間規劃和空間治理等，比如利用數字孿生技術對現實空間進行高精度建模，對未來一些重要場景進行模擬，支持規劃決策判斷；利用未來泛在的物聯網傳感器，實時對空間各類行為做出動態反饋，提高治理效能。

三、新型基礎設施不是終點

用敬畏之心看待未來變化

規劃要正視未來變化，決不能戴著過去的有色眼鏡看待未來的發展問題。新型基礎設施的加快建設，將為我們加快打開一扇通往未來的大門，但是創新發展和技術進步沒有止境，現在關注的新型基礎設施建設只是未來空間發展面對的一個階段過程。比如5G網絡基礎設施部署完成后，我們還將迎來6G；地面基礎設施不斷完善后，還有像馬斯克提出的天基互聯網——星鏈（Starlink）、空天往返交通等空天互聯基礎設施等等。

現階段關注新型基礎設施建設，要保持科學、理性的態度，尊重其發展規律，特別要尊重市場對新型基礎設施資源配置的決定規律，絕不能回到過去搞計劃經濟的老路上去。對新型基礎設施的規劃布局要突出政府的引導作用，但切勿過度直接介入。就像社科院黃群慧所長提到的，在當前新冠肺炎疫情沖擊、宏觀經濟目標實現壓力增大、地方政府投資熱情高漲的背景下，更需要對此保持高度的清醒。規劃不能趕著趟兒遍地開花上項目，比如數據中心這個東西就不是每個地方都要搞的，不能像過去有些地方搞商務區一樣每個縣城都布置一個中央商務區，每個市縣規劃都安排一個大數據中心選址。

以彈性思維做好預留應對

保持彈性對于在空間上支持新型基礎設施建設很重要。國土空間規劃是聚焦長遠的規劃，在新型基礎設施影響下，未來空間發展可能存在諸多不確定性，即便對于新型基礎設施自身，其不同階段的發展演替規律也不一樣，不能沿用傳統的簡單線性法則和趨勢外推等方法來謀劃十多年、乃至數十年以后的空間布局。規劃對新型基礎設施的相關空間要有彈性預留，不能一上來就把這些可能的空間都排滿，不留回旋余地。

另外，考慮到新型基礎設施發展存在很強的不確定性，從產業發展角度看，選擇性產業政策的適用性不高，另外近些年在市場機制推動下一些新型基礎設施已經有了很好地發展，這些都要求規劃注意給予新型基礎設施發展空間更多的寬約束。比如像城市綠地可以允許5G基站等新型基礎設施進入，國土空間上一些生態極重要、極敏感地區也可以部署建設一些物聯網傳感器和人工智能設施，這些設施不僅不會影響上述地區生態價值功能發揮，還能幫助提高空間管控治理效率。

空間規劃要有容錯機制

新型基礎設施是帶有很強的創新導向的設施，而創新本身就是一個試錯的過程，不是直接規劃出來的，更不存在一眼就能望得到底、看清未來諸般可能。加快新型基礎設施建設要允許各個地方和企業去試,在試的過程中,有些錯的就挽回,有些對的就總結經驗再推廣。

空間規劃對新型基礎設施建設決不能搞押寶，把未來有關空間的布局安排都壓在某類新設施必須上的前提上，要有足夠的容錯機制，要支持市場去淘汰篩選出哪些是真正需要的東西。比如5G的發展路線有厘米波和毫米波之爭，這兩種路線對基礎設施的布局要求差異性很大，我們的空間規劃關于這塊設施布局就不能搞強制安排，現在選擇厘米波空間可以支撐沒問題，未來如果選擇毫米波也要有許可條件。再比如無人駕駛，過去選擇加快推動車輛向L4、L5級別演進，現在發現困難比較大，可能需要更多路側智能設施予以支持，空間上就要允許這些設施布局，但是如果未來車輛智能化技術足夠成熟，路側設施可以不用了，這些也都要有所考慮。